Durante los últimos meses, se ha denunciado con firmeza, llegando incluso a una interpelación parlamentaria del Canciller, una serie de contrataciones directas en las Comisiones Binacionales motivadas por intereses políticos o personales de los delegados uruguayos. Estas contrataciones no solo incluyen asesores, empleados técnicos y secretarios, sino también aumentos significativos en partidas presupuestarias, uso de viáticos, donaciones discrecionales, contratos con personas vinculadas y ascensos directos de personal, entre otras situaciones similares.

Estos hechos han provocado un escándalo público, creando la percepción de que se ha descubierto un foco de corrupción pública y nepotismo en la clase política. Esta conducta desviada, que favorece a individuos afines en lugar de servir al interés general, es lamentablemente una reminiscencia de prácticas pasadas en las que los líderes, en beneficio de cuotas políticas o amistades, desvirtúan la gestión pública, degradando su calidad.

Notemos que no es una situación que sólo ocurre en estos tiempos; en el caso de las Comisiones Binacionales, que tienen su origen más remoto en la década de 1950 (Salto Grande) llegando hasta fines de los ´70, no puede afirmarse que estas desviaciones sean algo masivo y notorio como se reveló en los últimos tiempos. Es claro que el aislamiento de las delegaciones uruguayas, la falta de control y la concepción de inmunidad o autonomía internacional de las Comisiones, facilitaron la ignorancia, opacidad o nula difusión de casos de corrupción pública o mala gestión. Casos que, además, son equivalentes en las delegaciones de la contraparte de los otros países.

Aclaremos de entrada lo siguiente: los miembros de las delegaciones uruguayas en Comisiones Binacionales, como son la Comisión Técnico Mixta de Salto Grande (CTM), la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP), la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo (CTMFM) y algunas otras de menor relevancia, son por definición funcionarios públicos pertenecientes a la administración del país, nombrados por el Estado uruguayo y sujetos a todas las normas vigentes incluyendo las disposiciones del Código Penal. 

Hacemos la afirmación anterior porque en estos días se argumentó que las Comisiones son entidades diplomáticas, en algunos casos con Acuerdo Sede en el país, que le otorga una inmunidad completa a sus delegados y a la Comisión, y por ende, los delegados estarían relevados de rendir cuentas públicas y con un control y supervisión limitado del Parlamento y de la Justicia. También se afirmó que por ser Comisiones internacionales binacionales, no es posible realizar ningún acto directo sobre la gestión de la delegación uruguaya en la medida que no se lograra una aquiescencia de la contraparte argentina. El tercer argumento ha sido que las resoluciones de las delegaciones son autónomas y quedan sujetas sólo a lo que disponen las normas de la propia Comisión y a los mecanismos internos de resolución de disputas.

Ninguna de estas defensas pueden ocultar el intento de encapsular la complejidad del problema, fundamentalmente porque los criterios seguidos por sucesivos gobiernos no ha priorizado las condiciones técnicas, la idoneidad, la trayectoria profesional o el brillo técnico de los delegados, sino fundamentalmente el reparto político por cuotas o premios a personas que integran cuadros partidarios de segunda línea.

El caso de las Comisiones Binacionales -como en toda la administración pública nacional, departamental y municipal, la que trabaja en el país o en el exterior- queda comprendido dentro de las normas de gestión financiera, contralor y supervisión sobre recursos públicos, y cumplimiento de los intereses nacionales por encima de cualquier beneficio particular, sectorial o político.

De igual forma, los delegados quedan obligados a prevenir y cumplir todas las regulaciones que tratan la eventual corrupción pública como la define la ley, es decir, “el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o no un daño al Estado” (art. 3, ley 17060). 

Son ejemplos de prácticas desviadas, si focalizamos en la gestión interna del Estado y no tanto en el patrimonio y recursos económicos, crear cargos rentados que no son necesarios, ingresos de manera colectiva por razones de militancia política o favores a terceros del sistema político, darle prioridad o prebendas a los empleados que son amigos o afines a los jerarcas, asignar salarios sustantivos sin contrapartida profesional o técnica de respaldo, etc. 

¿Cuál es el estándar de comportamiento de los miembros de las delegaciones uruguayas en las Comisiones Binacionales?  Lo establece el art. 21 de la ley 17060: 

Los funcionarios públicos observarán los principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos. Toda acción u omisión en contravención del presente artículo hará incurrir a sus autores en responsabilidad administrativa, civil o penal, en la forma prescrita por la Constitución de la República y las leyes.

Los delegados en Comisiones Binacionales son funcionarios públicos

Además de las acciones de carácter político, administrativo y de control legislativo de la gestión, puede haber un capítulo reservado a las normas penales y administrativas. Porque la creencia extendida es que los jerarcas pueden tomar decisiones con discrecionalidad absoluta o exentas de sanciones o controles, ya que son actos “de su propia autonomía”, como sucesivamente los gobiernos han venido tolerando en mayor o menor medida. A veces parecería que junto con la designación se le entrega una autorización implícita para cualquier aspecto de la gestión, y en particular, para asignar cargos, sueldos, contratos y asesorías dentro de su oficina, una zona liberada a su voluntad y deseo. Ha sido una práctica extendida entre todos los partidos políticos con responsabilidades de gobierno también para Intendencias, Comisiones, Ministerios, entidades jurisdiccionales, oficinas parlamentarias, Agencias, Secretarías, Entes y Empresas Públicas, etc.

Sabemos que nada de eso es lo que autorizan las normas; al contrario, es lo que pretenden sancionar, reprimir y evitar con las leyes anticorrupción.

Volvamos ahora a enfrentarnos a los delegados en las Comisiones binacionales. La cuestión a resolver es si están alcanzados por los delitos establecidos en las normas penales dentro del paquete de delitos vinculados a la corrupción pública, ya sea contra la Administración Pública (Título IV, excluyendo los Capítulos IV y V, del Código Penal) o contra la economía y la hacienda pública (Título IX del Código Penal).  

Estos delitos solamente pueden ser cometidos o pueden tener como partícipes a los “funcionarios públicos” definidos en el art. 175, Código Penal, que dice:

A los efectos de este Código, se reputan funcionarios a todos los que ejercen un cargo o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de carácter legislativo, administrativo o judicial, en el Estado, en el Municipio o en cualquier ente público o persona pública no estatal.

Más ampliamente, ¿los miembros de estas Comisiones pueden calificarse como “funcionarios públicos” en los términos legales?

La respuesta es afirmativa, aún cuando no integran ninguna de las estructuras formales o institucionales clásicas del Estado y de la Administración, ni ninguno de los organismos públicos o no estatales.

Desde el punto de vista estatutario del Estado, los delegados en las Comisiones Binacionales integran la estructura del Estado, son designados por mecanismos legales para ocupar un cargo público y una función estatal, aunque su destino sea una entidad internacional. En este sentido, las Comisiones Binacionales son organismos públicos internacionales, de creación por instrumentos convencionales entre Estados, que las instituyen, le asignan su propia regulación y le reconocen la personería necesaria para llevar adelante sus fines, objetivos y actividades. Desde el nacimiento de estas Comisiones Binacionales, el Poder Ejecutivo -en acuerdo con el Ministerio de Relaciones Exteriores- designa y remueve a los miembros de las delegaciones uruguayas, y por lo tanto, ejercen sobre estas autoridades un control de la gestión porque son simplemente delegados o representantes de una manifestación de la política exterior  del país.

Por lo tanto, no sólo son funcionarios públicos en sentido pleno del concepto a los fines estatutarios, con sus consiguientes obligaciones, responsabilidades y controles, sino que los delegados de las Comisiones Binacionales como tales están alcanzados por los delitos de corrupción pública. Señalamos que que cumplen con las dos condiciones que  habitualmente se exige para que una persona pueda ser considerada funcionario público en los términos de las normas penales: el ejercicio de un cargo y el desempeño de una función (ver: Milton Cairoli, Curso de Derecho Penal, Tomo 4, pp. 201-202).

El primero supone que una persona integra los cuadros de la Administración del Estado, al que se ingresa en virtud de una designación especial o legal, pues puede ser acto administrativo o legal. El ejercicio del cargo es la actividad del agente de la Administración pública dentro de la competencia inherente a ese cargo. El segundo requisito es que desempeñen una función pública o actividad que sirva para cumplir los fines del Estado, que ostente una investidura oficial del Estado.

Ambas circunstancias confluyen y se verifican en los delegados del país ante las Comisiones Binacionales.

El Código Penal de 1934 (aún vigente aunque con ciertas reformas) tenía previsto una serie de delitos clásicos contra la Administración Pública: concusión (art. 156 CP), cohecho (art. 157 CP), fraude (art. 158 CP) y las conductas que suponen abuso de la función pública (arts. 160, 161 y 162 CP). La ley 17.060 de anticorrupción, en línea con los convenios internacionales y las mejores prácticas del momento, agregó a la legislación uruguaya los delitos de: tráfico de influencias (art. 158 bis CP), utilización indebida de información privilegiada (art. 163 bis CP), soborno y cohecho transnacional (art. 29, ley 17.060), y blanqueo de capitales procedente de la corrupción (art. 30, ley 17.060).

Cualquiera de estos delitos de corrupción puede ser imputado a un delegado ante las Comisiones Binacionales, y recordemos que el delito más aplicado habitualmente por la justicia, como es el abuso de funciones, abarca no sólo casos de corrupción profunda o evidente, sino también desviaciones que supongan el ejercicio abusivo, arbitrario, conciente y voluntario, de violar las leyes y estatutos que debía seguir y cumplir para satisfacer fines ajenos a la administración y al interés general. Dice el art. 162 CP: “El funcionario público que con abuso de su cargo, cometiere u ordenare cualquier acto arbitrario en perjuicio de la Administración o de los particulares, que no se hallare especialmente previsto en las disposiciones del Código o de las leyes especiales, será castigado con tres meses de prisión a tres años de penitenciaría, inhabilitación especial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a 3.000 UR (tres mil unidades reajustables)”.

Incidencia de los convenios internacionales con Argentina

Las Comisiones Binacionales nacen por acuerdos entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay. 

En el caso de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, fue prevista en el “Convenio relativo al aprovechamiento de los Rápidos del Río Uruguay en la zona de Salto Grande”, suscrito en la ciudad de Montevideo el 30 de diciembre de 1946, con la finalidad de crear la infraestructura para generar energía eléctrica y administrar la misma. Por Decreto Ley Nº 14.896 de 23 de mayo de 1979, Uruguay aprobó el “Acuerdo sobre privilegios e inmunidades de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande”, cuyo art. 2 dispone: 

La Comisión es un organismo internacional con la capacidad jurídica necesaria para el cumplimiento de sus cometidos específicos. La Comisión goza de personería jurídica en el territorio de la República Oriental del Uruguay y tendrá capacidad legal para contratar, adquirir y disponer a cualquier título bienes muebles o inmuebles, entablar procedimientos administrativos o judiciales, así como ejecutar todos los actos o negocios relacionados con el cumplimiento de sus funciones.

Aunque existen distintas normas que regulan los canales de comunicación, las instrucciones que deben cumplir y las directivas para los delegados ante la CTM (ver por ejemplo el Reglamento de la Delegación del Uruguay aprobado en 1961 por el Consejo Nacional de Administración de la época, entre otras normas), queremos resaltar que el punto más crítico ha sido consistentemente en la insuficiencia o ausencia del contralor de gestión y de los recursos asignados, y también porque los correctivos ex-post facto son prácticamente nulo (ej. ante la mala gestión de los asuntos relacionados con el personal, contrataciones, viáticos, etc.).

No puede soslayarse una cuestión adicional, que es enteramente cierta pero no valida interpretaciones equivocadas. La delegación uruguaya se integra a un órgano de administración independiente e internacional, en conjunto con los delegados argentinos, por lo cual tienen un grado de autonomía y funcionamiento que exige cuidado en la injerencia particular de los gobiernos nacionales. Sin embargo, los cambios, controles o instrucciones que lleven adelante los delegados uruguayos y en la que corresponda a los intereses nacionales, deben hacerse dentro del marco regulatorio vigente en la CTM, que no puede desatender las leyes del país para los funcionarios delegados. Una decisión de la CTM se adopta por los canales y bajo las normas de la propia CTM; pero toda la actuación de los delegados no puede desconocer la obligación de cumplir el marco legal vigente en el país, que regula la función pública, en cuanto a la adopción de decisiones futuras en CTM. Es evidente que si hubiese cualquier situación que debiera obtener una decisiones dentro de la CTM, solo se podrá llevar adelante con la aquiescencia de la República Argentina.

El Poder Ejecutivo igualmente conserva el poder superior de objetar y hasta remover a los delegados que adopten decisiones que no se ajusten no sólo a las normas internas de la CTM, sino a las directivas y demás normas que sean aplicables en la gestión y administración de los intereses del país.

Comentarios del proyecto de ley del Gobierno sobre estas Comisiones Binacionales

Estando a punto de terminar esta nota, el Poder Ejecutivo envió un Proyecto de Ley para regular algunas cuestiones que estábamos comentando, tomando como referencia algunas regulaciones que la Constitución dispone para varias autoridades. Se busca regular la designación y cese de los delegados en las Comisiones Binacionales, fortaleciendo los controles y estableciendo restricciones para evitar conflictos de intereses y prácticas políticas indebidas. Esta iniciativa es en la dirección de garantizar la integridad y la honestidad en la gestión de las Comisiones Binacionales y proteger los intereses del país.

La técnica regulatoria del proyecto de ley es adaptar soluciones regulatorias al caso de los delegados en las Comisiones Binacionales, extendiendo soluciones generales a casos como estos de acuerdo con lo que la misma Constitución autoriza (art. 77 numeral 8). 

El primer aspecto que el Gobierno plantea es reforzar el procedimiento para la designación y cese de los delegados en las Comisiones Binacionales, proponiendo regirse “por el mecanismo constitucional previsto en los artículos 187° y 192° de la Constitución de la República”. En la actualidad estos delegados son una potestad discrecional exclusivamente del Poder Ejecutivo (Presidente de la República actuando con los Ministros competentes), ya que se lo considera parte de la prerrogativa presidencial en el campo de las relaciones internacionales y la diplomacia.

Sin embargo, la propuesta implica equiparar a los delegados en las Comisiones Binacionales con los miembros de los directorios y los directores generales no electivos en los entes públicos, y con ello, se transforma la designación en un acto complejo donde el Presidente actuando en Consejo de Ministros designará a estos funcionarios con la “venia” de la Cámara de Senadores otorgada por los tres quintos de votos del componentes de la Cámara. Además, la solicitud de venia debe basarse en las” condiciones personales, funcionales y técnicas del postulante” (art. 187 CN). Si no se logra obtener la mayoría de votos indicada dentro de los sesenta días siguientes a recibir la solicitud, el Poder Ejecutivo podrá enviar una nueva propuesta o reiterar la anterior, necesitando en este último caso el voto de la mayoría absoluta de los senadores. 

La segunda regulación propuesta está referida a una patología en muchos delegados de las Comisiones, en tanto no priorizan aspectos técnicos, competencia o capacidad de gestión probadas, sino la condición de políticos en ejercicio activo que acceden por “cuota política”, candidatos frustrados o en simplemente designaciones discrecionales o electivas que recaen sobre políticos locales, ediles y funcionarios municipales, entre otros. Lo anterior queda en evidencia cuando desde los cargos se utiliza el alcance y los recursos de las Comisiones Binacionales para plataforma política, favores o beneficios personales. Debido a ello, el proyecto de ley dispone equiparar en este aspecto el estatus de delegado con las restricciones constitucionales del Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral (art. 88 numeral 5), y para magistrados judiciales, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas, directores de entes autónomos y servicios descentralizados, militares en actividad y funcionarios policiales (art. 77, numeral 4).

De aprobarse el proyecto, los delegados “deberán abstenerse de formar parte de comisiones o clubes políticos y ejecutar cualquier otro acto público o privado de carácter político, salvo el voto. No se considerará incluida en estas prohibiciones, la concurrencia de los mismos a los organismos de los partidos que tengan como cometido específico el estudio de problemas de gobierno, legislación y administración.”

El proyecto de ley finalmente explicita los mecanismos de control  sobre la gestión financiera y la ejecución de los presupuestos, puntos fuertemente cuestionados en los últimos años. El argumento histórico apunta a que son áreas con discrecionalidad -y hasta con ausencia de control efectivo-, ya que eran considerados aportes del gobierno a organismos internacionales con personería jurídica propia y no a fondos públicos (rubros presupuestales) bajo previa aprobación y control de rendición de cuentas.

El proyecto dispone lo siguiente: “la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en coordinación con los Ministerios de Economía y Finanzas; Industria, Energía y Minería; Transporte y Obras Públicas y Relaciones Exteriores, en el marco de sus respectivas competencias, fijarán las pautas y líneas de acción que la Delegación uruguaya ante las Comisiones referidas, seguirán en materia presupuestal y de gestión financiera.” Agrega que “Los gastos de funcionamiento de las Delegaciones ante las Comisiones reguladas en la presente ley, se financiarán de conformidad a lo que establezca el Poder Ejecutivo en la reglamentación, debiendo rendir cuenta de los rubros ejecutados.”