El Art. 112 de la Constitución dispone lo siguiente: “Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.”

Esta regla ha dado origen a los comentarios habituales acerca de que los legisladores no pueden ser perseguidos criminal ni civilmente por los ciudadanos comunes, periodistas o dirigentes políticos cuando emiten opiniones, críticas o comentarios públicos mientras están en el ejercicio de su función. Aunque más adelante lo detallamos (ver Gobernantes amparados por la inmunidad parlamentaria), toda referencia a los “legisladores” se hace extensible en general a otros gobernantes incluidos por la Constitución en esta inmunidad.

Queremos analizar brevemente el perímetro legal de esta norma, sus implicancias y el campo de aplicación. No resulta simple aceptar una prebenda tan particular dentro del funcionamiento de la sociedad, donde una injuria, una difamación o un agravio es medido con distinta vara para el ciudadano común respecto de los legisladores y otras autoridades que están amparados por esta inmunidad constitucional. Una prerrogativa de los legisladores que los protege de ser procesados o perseguidos judicialmente por cualquier manifestación que hayan pronunciado basada en la idea de que los legisladores deben poder expresarse libremente y tomar decisiones sin el temor de represalias legales, incluso a costa de subordinar derechos de terceros. 

Visión histórica de la inmunidad

En términos generales, la libertad de expresión y el derecho al voto son dos pilares clásicos en un sistema democrático ya que permiten que los miembros del órgano legislativo puedan expresar sus opiniones y tomar decisiones basadas en sus principios y creencias, y no en la presión de otros grupos o individuos o en el temor a sufrir sanciones penales o civiles.

Esta inmunidad es absoluta porque no admite ninguna excepción o vía alternativa para reclamar la responsabilidad por los actos cubiertos por la inmunidad, en el caso, por votos y opiniones emitidos por los legisladores y demás autoridades protegidas. Una inmunidad tan radical necesita estar claramente explicitada, porque es una anomalía al régimen general de que cada persona es responsable por sus actos civil y criminalmente ante la justicia en los términos de la ley. 

Debemos remontarnos a nuestra primera Constitución de 1830 para ubicar el origen de esta inmunidad. En retrospectiva es claro que la prensa, los discursos en las plazas y áreas públicas, y aquellos votos y opiniones pronunciadas en los recintos de gobierno eran las únicas manifestaciones conocidas que podía cubrir la inmunidad. La radio fue lanzada por primera vez en 1922, la televisión estuvo al aire a partir de 1956 y en la década de 1990 recién empezó a expandirse el uso de Internet. Las redes sociales llegaron a partir de los años 2000 con la difusión masiva de Facebook y el surgimiento posterior de cientos de distintas modalidades de interacción en plataformas y redes sociales. 

Las nuevas formas de interacción política de las sociedades y la necesidad de participación en debates y transmisión de opiniones por los más diversos conductos han llevado a los legisladores a expandir las modalidades de comunicación con la ciudadanía, sus electores y hasta sus contrincantes.

Sin embargo, aunque el artículo 112 sigue siendo válido en muchos sentidos, es necesario considerar el alcance efectivo de otorgar inmunidad completa por las opiniones y manifestaciones públicas de legisladores, en contextos ajenos muchas veces a su propia función o cargo, con nuevos medios de comunicación y nuevas formas de interacción política.

Orígenes de las inmunidades parlamentarias

En la antigüedad, existía la práctica de otorgar inmunidad a los mensajeros y enviados de reyes y gobernantes. Esta inmunidad se concedía para garantizar la seguridad y protección de los emisarios mientras realizaban sus misiones diplomáticas o entregaban mensajes importantes. Grecia respetaba la inmunidad de los mensajeros y enviados conocidos como “heraldos” y en el Imperio Romano reconocía a los enviados especiales, conocidos como “nuntii”, que tenían derecho a llevar mensajes del emperador o del senado romano y se les garantizaba una protección especial durante sus viajes. Lo mismo ocurría con los “mensajeros reales” del Imperio Persa. 

Con la aparición de concejos deliberantes, legislaturas o parlamentos se refuerzan las inmunidades, ya que era una manera esencial para garantizar que quienes actuaban en representación de los intereses de un electorado o un colectivo pudieran ejercer sus funciones libres de toda presión, juzgamiento y restricción. Los derechos más protegidos fueron los relacionados con el respeto a la reunión entre las personas y a pronunciar opiniones, discursos y manifestaciones públicas que estuviesen vinculadas a la representación.

Los fueros parlamentarios se remontan a los orígenes del parlamentarismo en Europa, en particular a los sistemas parlamentarios británico y francés. En el caso de Gran Bretaña, se considera que el Parlamento inglés estableció los fueros parlamentarios en el siglo XIII. Los miembros del Parlamento tenían inmunidad frente a arrestos y juicios penales, lo que garantizaba su libertad de expresión y les permitía desempeñar sus funciones sin interferencias indebidas.

En Francia, los fueros parlamentarios se remontan a la Edad Media, cuando los miembros de las cortes reales recibían inmunidad para realizar sus funciones judiciales. Estos fueros fueron reconocidos y consolidados en el sistema político francés durante la Revolución Francesa en 1789.

Durante el siglo XVII, en la época de la Reforma protestante, Jürgen Wullenwever se convirtió en líder del gobierno oligárquico de la ciudad de Lübeck, en el norte de Alemania. Wullenwever tomó medidas para luchar contra la autoridad del emperador del Sacro Imperio Romano Germánico, Carlos V, y para fortalecer la posición de la ciudad como una entidad independiente. 

En 1534, Carlos V comisionó a un enviado, Heinrich von Holstein, para intentar recuperar el control sobre Lübeck y restablecer la autoridad imperial. Sin embargo, Wullenwever y los líderes de Lübeck se opusieron a Von Holstein y lo declararon un traidor a la ciudad. Fue arrestado y condenado a muerte por alta traición.  El caso se convirtió en un tema de controversia internacional. Carlos V protestó por la falta de inmunidad diplomática que se le había concedido a su enviado. Sin embargo, Lübeck se mantuvo en su postura y Von Holstein fue ejecutado en octubre de 1535. El incidente de Von Holstein es un ejemplo histórico de un enviado de un gobernante al que se le retiró la inmunidad o los fueros.

Uno de los casos históricos más notables donde se retiró la inmunidad a un enviado debido a la desobediencia de las instrucciones del gobierno o monarca, fue el caso del Earl de Strafford, enviado de Charles I de Inglaterra a Irlanda en el siglo XVII.

El Earl de Strafford fue enviado a Irlanda en 1633 con amplias instrucciones y una inmunidad completa, por lo que era prácticamente inviolable. Sin embargo, su desobediencia a las órdenes reales y su actitud intolerante hacia el clero y el pueblo irlandés llevaron a su arresto y juicio en la Cámara de los Lores en el año 1641. A pesar de su inmunidad, los Lores aprobaron una ley de impeachment contra él, con el fin de destituirlo de su cargo y eliminar su inmunidad, basándose en que había actuado en contra del bienestar del Estado y había violado las órdenes reales. Strafford fue condenado y ejecutado en 1641.

Este caso sentó un precedente importante, al demostrar que cuando un enviado actúa en contra de las instrucciones del monarca, y viola la ley o los derechos del pueblo receptor, puede perder su inmunidad y ser juzgado por sus acciones.

La inmunidad constitucional estadounidense como fuente de la uruguaya

La Constitución de los Estados Unidos consagra en su Artículo I, Sección 6, lo que se conoce como la “cláusula del Discurso y Debate” (Speech or Debate Clause), que establece una protección amplia para los legisladores en el ejercicio de sus funciones. 

El literal relevante del Artículo I, Sección 6 de la Constitución dispone que: “They shall not be questioned in any other Place (no serán interrogados en ningún otro lugar)…”. Refiriéndose específicamente a “cualquier discurso o debate” llevado a cabo en el seno del Congreso.

Esta disposición implica que los senadores y representantes cuentan con una inmunidad absoluta respecto de sus opiniones personales, votos y discursos realizados en el ejercicio de sus funciones legislativas. En consecuencia:

– Inmunidad frente a Procesos Penales y Civiles: La protección conferida por la cláusula implica que, por actos realizados en el marco de sus funciones legislativas (es decir, al expresar opiniones, emitir votos o participar en debates formales), los legisladores no pueden ser objeto de procesos penales ni de juicios civiles en instancias externas. Esta inmunidad es de carácter absoluto en cuanto a la naturaleza legislativa de dichos actos.

– Limitación al Ámbito de Actos Legislativos: Es fundamental precisar que la protección se circunscribe a actos legislativos. No se extiende, por ejemplo, a conductas ajenas al desempeño formal de sus funciones (como actos administrativos, compromisos personales o actividades extraparlamentarias). Por ello, fuera del contexto del debate y la votación en el Congreso, los legisladores no gozan de la misma protección. 

La Corte Suprema de los Estados Unidos ha interpretado esta cláusula de forma que garantiza una protección amplia para asegurar la independencia y la libre expresión de los legisladores en el ámbito del debate legislativo. En el caso Gravel v. United States, 408 U.S. 606 (1972), que es la referencia en esta materia, se presentó una controversia derivada de la investigación de ciertos hechos relacionados con comunicaciones y testimonios en el seno del Senado. El senador Mike Gravel y sus colaboradores se vieron implicados en la medida en que se pretendía obtener documentos y declaraciones surgidas en el contexto de debates legislativos.

La Corte reafirmó que las expresiones, votos y debates realizados en el marco de la función legislativa gozan de inmunidad absoluta. Esto implica que no pueden ser objeto de procesos penales o civiles si se enmarcan en el ejercicio propio de la función legislativa. Sin embargo, la inmunidad se limita a actos considerados intrínsecos al debate y la deliberación legislativa. Las actividades administrativas, personales o ajenas a la actividad parlamentaria no se amparan en dicha cláusula.

El fallo estableció que el propósito de la cláusula es preservar el proceso legislativo, evitando que la amenaza o la ejecución de acciones legales externas inhiben el libre intercambio de ideas en el Congreso.

En varias ocasiones, tribunales han rechazado la admisión de testimonios o documentos provenientes de debates legislativos cuando se invoca la cláusula del Discurso y Debate. Los jueces han sostenido que admitir tales pruebas o requerir la comparecencia de legisladores implicaría vulnerar la separación de poderes y poner en riesgo el proceso deliberativo.

El marco conceptual de la Inmunidad por Debates y Opiniones estadounidense es posiblemente una forma adecuada de aproximarnos a la inmunidad resultante del art. 112 de la Constitución, como forma originaria de preservar a los legisladores y demás gobernantes de cualquier eventual limitación o restricción en sus funciones. 

Gobernantes amparados por la inmunidad parlamentaria

La inmunidad constitucional uruguaya alcanza a las opiniones y votos de los legisladores nacionales (Senadores y Representantes) (art. 112), la de los convencionales en los procesos de reforma constitucional (art. 331-C-3), y se aplica además, por extensión o remisión, al Presidente de la República (art. 171) y a los Ministros de Estado (art. 178).

Los ediles de las Juntas Departamentales y Juntas Locales tienen inmunidad de segundo nivel, conferida por la Ley 9.515, cuyo art. 61 dispone: “Los Ediles Locales tendrán las mismas responsabilidades que los Ediles Departamentales, y, como éstos, están exentos de ellas por las opiniones o juicios que emitan en el desempeño de sus funciones, con propósitos de interés general”. 

Quedan excluidos de la inmunidad constitucional una serie muy amplia de cargos de gobierno, también previstos constitucionalmente, como directores de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, miembros del Poder Judicial (incluyendo a los ministros de la Suprema Corte de Justicia), miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los integrantes de los órganos constitucionales Corte Electoral y Tribunal de Cuentas, entre los casos más relevantes.

Manifestaciones protegidas

Existen dos manifestaciones que definen el alcance de la inmunidad constitucional.

Por un lado las “opiniones”, que sería la expresión libre e individual de las ideas o creencias de un legislador sobre un tema específico. Pueden ser expresadas en discursos, declaraciones escritas, entrevistas, mensajes grabados, etc.

La segunda expresión son los “votos”, que se refiere a la decisión tomada por un legislador en relación a una propuesta de ley, una resolución del órgano legislativo o una medida específica en una sesión. Las decisiones podrían ser indistintamente votos a favor, en contra o en abstención (no voto).

Posibles criterios de interpretación

Según este art. 112, los legisladores tienen derecho a expresar sus opiniones y votar libremente en las sesiones de la Asamblea General, las Cámaras legislativas y las Comisiones o reuniones parlamentarias, sin que deban responder por ellos ante ninguna autoridad política, administrativa o jurisdiccional. La norma establece además -en sentido implícito- que los legisladores no pueden ser obligados a justificar sus opiniones o votos, y tampoco puedan ser objeto de represalias por ello. Esto significa que un legislador no puede ser procesado, detenido o condenado por sus declaraciones, por sus votos o por los fundamentos de los mismos en una sesión legislativa.

Debemos admitir que la interpretación del texto constitucional cuando dice “Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones“, puede variar dependiendo del contexto y de las circunstancias. 

En la opinión más absoluta, la inmunidad cubriría la labor estrictamente parlamentaria (en la Cámara, referido a asuntos legislativos directos y en interacción con otros legisladores o políticos), y también aquella que se canaliza por otros medios o respecto de otros asuntos o frente a terceras personas o ciudadanos. Sin embargo, desde otra mirada las expresiones u opiniones agraviantes o difamatorias podrían no quedar cubiertas por la inmunidad en ciertos casos, particularmente cuando son emitidas fuera del recinto parlamentario o sin conexión con la función del legislador. La inmunidad establecida en el art. 112 tendría limitaciones entonces, ya que no se aplicaría en casos que atenten contra los derechos de terceros por fuera de la labor legislativa, que tienen similar rango constitucional (honra, buen nombre, honor, libertad). Lo mismo ocurriría con los discursos privados o debates libres que no están relacionados con la función pública, como el caso más recurrente de los insultos, agravios o amenazas emitidas por redes sociales. 

¿De qué forma se debe interpretar la Constitución en este tema? Presentamos cuatro posibles escenarios vinculados a los distintos criterios jurídicos de interpretación constitucional.

1) Interpretación Originalista

El punto de vista originalista propondría interpretar el texto de acuerdo con el significado al momento de su creación en 1830, teniendo en cuenta la opinión del constituyente, el contexto en el que se redactó el artículo y el lenguaje literal utilizado en ese momento. Siendo que en este caso las redes sociales o los medios de comunicación masivos o incluso los avances de la tecnología de comunicación no existían claramente, no se puede considerar que esté cubierto en esta interpretación.

En el criterio originalista, las manifestaciones por votos y opiniones de los legisladores en las redes sociales y streaming, podcast y otras similares no quedarían cubiertas. En esta interpretación, se busca entender el significado de una disposición legal a partir de los contextos históricos, sociales, políticos y legales en los que fue creada. Según este criterio, situados en el entorno del año 1830, la inmunidad por las opiniones y votos de los legisladores en las redes sociales, comunicaciones por streaming o tecnologías nuevas e incluso la televisión podría no estar cubierta ya que estas tecnologías no existían al momento de la redacción del artículo 112.  

2) Interpretación Sistemática

El sentido del texto del art. 112 deberá interpretarse en relación con el sistema legal en su conjunto y en particular con el resto de la Constitución y con otras leyes. Es importante tener en cuenta cómo el artículo se integra en el sistema jurídico del país. Aplicando esta interpretación se podría considerar que el legislador no estaría protegido por la inmunidad parlamentaria si su comportamiento va en contra de otras normas jurídicas, de igual rango constitucional, que prohíben el acoso, la difamación o la discriminación (ej. arts. 8, 10, 72, 332, etc.), como efectivamente existen.

Una interpretación sistemática del art. 112 de la Constitución de Uruguay se basaría en cómo el artículo se relaciona con el resto de la Constitución y con otras leyes. Es evidente que el carácter absoluto de la inmunidad legislativa tiene colisión con con otros artículos de la Constitución que establecen el derecho a la honra u honor de las personas (art. 8), a la libertad de expresión y de manifestación del pensamiento (art. 29), y a la participación en los asuntos públicos como elector o elegible (art. 77). Compatibilizar los derechos, libertades e inmunidades es la propuesta de este punto de vista, donde podría priorizarse ciertas responsabilidades de los legisladores en circunstancias que hagan perder la superioridad de la inmunidad frente a situaciones como redes sociales, eventos privados, actos ajenos a la función parlamentaria, etc. 

3) Interpretación finalista

Para quienes busquen una interpretación finalista, la inmunidad debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo o finalidad que se busca en el art. 112. En este caso, se podría considerar que el objetivo de la inmunidad parlamentaria es garantizar la libertad de expresión y la independencia del poder legislativo, pero no fue diseñada para proteger comportamientos que van en contra de las normas que prohíben el acoso, la difamación o la violencia, entre otros. Por lo tanto, un legislador que insulta, amenaza o agravia a otras personas a través de las redes sociales podría ser responsabilizado legalmente. Por otro lado, también hay un objetivo histórico: proteger a los legisladores de represalias políticas y legales que podrían enfrentar por expresar sus opiniones o tomar decisiones contrarias a otros poderes públicos o a grupos de poder dominantes.

4) Interpretación evolutiva

Los que apliquen un criterio evolutivo de interpretar la inmunidad parlamentaria sostienen que deben considerarse todos los cambios en la realidad y en las tecnologías, como parte de las circunstancias políticas, sociales y económicas. Siguiendo este razonamiento, el desarrollo actual de la comunicación y el contacto entre los ciudadanos y los gobernantes admite formas nuevas de controvertir, interactuar y exponer opiniones y decisiones. Por lo tanto, no sólo ha cambiado la extensión de la cobertura de la inmunidad (desde las Cámaras legislativas hacia las redes sociales) sino también los límites en las expresiones de los legisladores cuando colisionan con derechos protegidos especialmente por la sociedad actualmente (discriminación, igualdad, racismo, etc.). En este caso podría considerar que el legislador no estaría protegido por la inmunidad parlamentaria si su conducta va en contra de las normas actuales que prohíben el acoso, la difamación, entre otros. 

Aunque el artículo 112 fue diseñado para proteger la independencia de los legisladores, arrastra una serie de problemas y tensiones que se reflejan en la sociedad actual. La relevancia no estaría en el medio por el cual se comunica, ya que todos serían admisibles, sino en el contenido y la conformidad del mensaje del legislador a los fines admitidos. circunstancias en que se desarrollan las acciones o declaraciones que se buscan proteger. En este sentido, la interpretación debe ser funcional y determinarse en atención a los valores que se buscan proteger y a las circunstancias en que se desarrollan las acciones o declaraciones que se buscan proteger.

Opinión sobre el estándar constitucional

Consideramos que la inmunidad del art. 112 que protege a los legisladores es absoluta primeramente por los medios utilizados, cualquiera que sea: en las Cámaras legislativas, por medios tradicionales de periódicos, TV y radios, por las redes sociales, e incluso por nuevas tecnologías o modalidades. La cuestión más compleja y relevante es acerca de si el contenido cubierto es también absoluto, completo y total. 

Si se presentara un caso en el que un legislador escribiera un posteo o hablara en una entrevista televisiva en forma agraviante o difamatoria contra una persona, podrían haber varios argumentos para sostener que la inmunidad establecida en el art. 112 no protege ese comportamiento. 

Primero, hay una diferencia entre un discurso político y un discurso privado que no están relacionados con su función pública. No se cumple la finalidad de la inmunidad en el segundo caso. El segundo argumento está relacionado con una interpretación contextual que tome en cuenta los cambios en la sociedad y los medios de comunicación desde la aprobación de la Constitución, mirando los valores que se buscan proteger y priorizar en el contexto actual (no discriminación, actuación contra el opiniones d eodio, racismo o xenófobas, respeto por la privacidad, intimidad, honor, imagen y buen nombre de las personas, etc.). Solo casos excepcionales podrían justificar que un legislador recurra a la inmunidad cuando actúa fuera de su función específica y sin conexión con eventuales presiones o menoscabo de su representación. 

Reconocemos la dificultad que puede presentarse muchas veces para separar las circunstancias que permitan trazar la frontera entre la inmunidad del art. 112 y la responsabilidad efectiva del legislador. A pesar de que este criterio es el que consideramos apropiado y correcto desde la perspectiva constitucional, no es el que ha utilizado nuestros tribunales que consistentemente han aplicado una interpretación irrestricta de la inmunidad parlamentaria. 

Dos correctivos constitucionales que no superan la inmunidad del art. 112

La cuestión que consideramos aquí es si esta inmunidad de los legisladores puede ceder ante otros instrumentos también de rango constitucional, que reprimen o corrigen a los legisladores que transgreden normas penales, de comportamiento o éticas propias de la función pública. Dicho más claramente: si particularmente cuando un legislador  emite sus opiniones, es pasible de ser juzgado por sus pares como un acto de indisciplina, de agravio a la función legislativa, al decoro y a la dignidad de la función. 

Hay dos casos previstos en la Constitución. El primero es el poder interno de una Cámara legislativa para sancionar o castigar eventualmente a alguno de sus miembros, a modo de correctivo por inconducta en su comportamiento (art. 115). Sin embargo, ello está limitado a una incorrección reglamentaria, el uso de la violencia o agravio contra las instituciones o la afectación de las normas de conducta o decoro establecidas internamente por la Cámara, frente a sus pares, pero no a un juzgamiento por el contenido de las opiniones o votos emitidos, ni a situaciones que involucren a terceros.

Tampoco podría ser acusado a través del juicio político. Este procedimiento se cumple en dos fases: la acusación de la Cámara de Representantes y el juzgamiento en la Cámara de Senadores, siempre que durante el desempeño del cargo el legislador cometa graves actos  contrarios a la Constitución u otros delitos significativos (art. 93). Entendemos que no sería posible este juzgamiento legislativo cuando se trate de eludir o desaplicar la inmunidad parlamentaria del art. 112. 

Siendo ambos institutos de rango constitucional, la inmunidad deberá primar ante el intento de promover un cualquier mecanismo de sanción y/o destitución cuando se trate de votos y opiniones. La especificidad y finalidad de la inmunidad absoluta establecida tendrá preferencia. 

Conclusiones

En conclusión, la interpretación del artículo 112 de la Constitución de Uruguay en relación a la inmunidad parlamentaria para los votos y opiniones emitidos en las redes sociales o en medios de comunicación alternativos a los tradicionales, como el streaming, podcast, etc., puede variar dependiendo del criterio de interpretación utilizado. 

Sin embargo, no se podría considerar en la actualidad que la inmunidad llegue a cubrir la conducta de un legislador que, sin ninguna conexión con su función o el ejercicio del cargo legislativo, produce amenazas o agravia a otras personas, infringe la protección contra el honor con injurias o difamación, o adopta conductas racistas, discriminatorias o similares, todas con protección constitucional, sin importar el medio elegido. Claramente no es la posición actual de la jurisprudencia ni de los especialistas, salvo algunas excepciones, que se mantienen en la irresponsabilidad plena de los legisladores para todos estos casos.